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城市燃氣經營發展路徑優化及策略研究

所屬欄目:經濟管理論文 發布日期:2019-05-28 02:23:10 論文作者:佚名

關鍵詞:城市燃氣 經營模式 可持續發展

城市燃氣是城市的重要基礎設施,對完善現代城市功能具有不可替代的作用,對改善城市大氣環境,提高人民生活質量具有重要的意義。城市燃氣作為一種需要消耗能源資源,并受市場、成本、價格等因素制約的行業,它同樣接受市場價值規律的支配,這是由市場經濟的特征所決定的。當市場經濟及其它要素的發展促使城市燃氣行業開放時,城市燃氣行業便受到沖擊,城市燃氣行業必須在供求結構和總量上與整個城市燃氣市場的發展相適應,從而獲得行業發展所需的物質條件和提高整個行業發展的速度和效率。城市燃氣行業作為市政公用事業具有自然壟斷性、公益性、網絡性、地域性、基礎性、外部性等特征。這些特征決定了政府監管是城市燃氣行業及城市燃氣配套費政策管理的核心。本文針對城市燃氣經營模式、阻礙城市燃氣事業發展的主要問題及城市燃氣經營發展政策建議進行闡述。

一、城市燃氣經營模式

由于各地區、各城市原有城市燃氣經營體制和基礎設施以及改革和發展的路徑、方法、階段不同,我國城市燃氣經營體制結合各自的實際呈現出了經營模式多樣性及發展模式。

(一)一體化經營模式

一體化經營模式一般有一家國有企業壟斷經營,國有企業獨資垂直一體化經營燃氣,橫向多元化經營發展,對城市燃氣管網進行自然壟斷,控制著燃氣資源、管網及銷售經營形成一體化經營方式,達到保證城市燃氣供應、服務和安全的目的。在我國城市燃氣經營體制中具有普遍性,目前我國許多城市的燃氣經營體制采取這種模式。

(二)垂直分拆模式

主業垂直分拆,資源、輸送、銷售相分離,引入市場化競爭。銷售公司為區域化市場競爭,獨立核算,自負盈虧,存在著區域競爭關系。對城市燃氣的設計、安裝、施工及配件完全市場化,形成了主業和輔業分離。近幾年,一些城市對燃氣行業進行了改革探索,其中以上海的“X+1+X”(即上游資源多元化、中游管網一體化,下游銷售市場化)為該模式的代表。

(三)特許經營模式

這是近年來對城市燃氣經營模式改革的一種嘗試。在我國的部分地區,當地政府為了加快城市燃氣的發展,通過招標或招商引資的方式將城市燃氣經營作為一種特許權授予相關企業并與其簽訂相應的城市燃氣特許經營合同,偏遠地區及中小城市政府財力不足,沒有財力建設燃氣管網,采取特殊經營政策,引進社會資本投資建設城市燃氣管網,并給予一定的經營期限和收益權。特許經營模式能夠吸引社會資本的進入,減少政府的財政負擔,政府直接管理改為契約管理。

(四)區域競爭模式

將某一區域內燃氣經營的市場結構由獨家壟斷經營變為兩家以上燃氣企業同時經營,每家燃氣企業有自己的燃氣管網系統或區域內不同的燃氣供應方式,在一些區域內雖然有天然氣管道供應,但偏遠地區或管網仍無法達到地區,出現了用LNG或CNG點供的方式,在小范圍或小規模供應,在不同規模中實現較好收益。

(五)集中統一經營模式

在區域內獨家燃氣企業壟斷的基礎上,將兩家以上燃氣經營企業通過資本的形式合并為一家,成為區域內壟斷市場,形成投資主體多元化,采取多元化經營模式,也是以上幾種模式的結合和發展。

綜觀近年來城市燃氣行業的發展,一是改革促進了發展,加快了我國城市燃氣事業的發展;二是各種形態經營模式創新,逐步形成了多元化發展的格局;三是市場化的推進,形成了市場主體競爭化的局面,較好地解決了發展資金、基礎設施建設不足等問題,越來越多的城市居民享受到了燃氣行業帶來的生活質量提高;四是市場壟斷的格局正在改善,城市燃氣高度壟斷化的經營格局正在發生變化,市場競爭正在引入、經營市場化的改革正在深化。

二、影響城市燃氣事業發展的主要問題

應該看到我國的城市燃氣事業經過近幾年的改革,形成了快速發展的良好局面,政府監管不斷加強和改進,創造了一個良好的發展環境。為了實現我國可持續發展,對能源的需求也會持續提升。未來我國的能源結構,將進一步提高天然氣的消費比例。隨著城市燃氣需求的增長,燃氣行業明顯存在上游價格和下游價格的機制與市場化矛盾。當然我們也應清楚認識到目前在城市燃氣的監管體制、方法以及市場機制中仍然存在著一些阻礙城市燃氣事業發展的問題,亟待解決和改進。

(一)城市燃氣經營市場準入的法律效力位階低且缺乏統一性

目前,我國城市燃氣經營市場準入的行政許可制度主要是依據國家《城鎮燃氣管理條例》,僅屬于行政法規,不如電力行業有《電力法》、水務行業有《水法》屬于法律層面。地方主要是地方性法規和政府規章,沒有上升到國家法律層面。所以有的地區在制定地方性燃氣法規時,以特許經營制度取代了國家設置的城市燃氣經營行政許可制度,使全國各省(市)對城市燃氣經營市場準入缺乏統一性,存在多種市場準入的方式。

(二)市場經營主體準入不適應新業態

根據《城鎮燃氣管理條例》及配套文件的規定,申請燃氣經營許可的都必須“有符合國家標準的燃氣氣源和燃氣設施,”其中包括符合國家標準的燃氣生產、儲氣、輸配、管理、計量、安全等設施設備和制度,但是隨著天然氣行業的發展,一體化經營的分離和燃氣資源的市場流動,近年來出現了一些新的經營業態。如天然氣的儲氣、天然氣的交易和輸配等經營行為,包括LNG的點供等,按照現有的許可標準條件,沒有具體規定什么是符合國家標準的燃氣氣源和燃氣設施,使這些從事新業態的燃氣經營企業難以取得行政許可,只能游離于許可之外從事經營活動,合理但不合法。

(三)市場準入許可缺乏規范性

按照有關文件的規定,燃氣經營許可證由縣級以上人民政府燃氣管理部門核發,具體發證部門根據各級地方性法規、人民政府規章或決定確定。這就形成地方頒發燃氣經營許可證有了很大的自由空間,從近年來各地審批燃氣經營許可存在的不規范主要有:一是發證受理部門不確定;二是多頭發證;三是準入條件和程序不規范。

(四)企業不作為、缺乏退出機制

企業取到授權后,限于氣源、資金、技術等原因,無力開發或無力完成原定的目標和任務,沒有履行合同規定的義務,另行引入第三方,引起糾紛。

在城市燃氣特許經營實施的過程中,由于缺乏退出機制的政策和規定,導致企業在不能履行特許經營所需履行的職責時,政府無法收回特許經營權,導致特許經營流于形式,損害了公眾的利益。

三、城市燃氣經營策略及政策建議

(1)提高現有經營許可的法律位階。住建部的部門規章《燃氣經營許可管理辦法》法律位階有限,已不能滿足燃氣新業態的發展和指導地方工作需要。建議盡早出臺行政法規《燃氣經營許可條例》,明確各類經營業態的許可管理制度,細化各類燃氣經營許可條件,重點強化燃氣場站、管網設施和用戶設施的安全運行條件、技防安全設施要求;細化并提高液化石油氣經營的準入條件;明確對燃氣企業從業人員專業培訓和考核要求、實施部門;明確各類燃氣經營許可證有效期。

(2)實現城市燃氣管網的開放要因地制宜,確保燃氣的安全穩定供應。實現城市燃氣管網的開放應納入地區燃氣發展規劃,統籌新建設施和原有設施的整合,并可持續發展;細分各類用戶市場份額、未來市場發展規模和用氣規模。

(3)進一步規范完善燃氣特許經營制度。規范授權主體,明確授權程序,簽訂規范的《燃氣特許經營協議》,住建部修改完善《燃氣特許經營協議》示范文本;規范授權主體行為,建立和完善本級人大和上級燃氣管理部門對授權主體的監督機制和責任追究制度,建立并完善第三方機構對授權主體和特許企業的評價機制;細化、完善燃氣特許經營服務標準,授權主體對特許企業的服務標準;特許企業對用戶的服務標準,完善落實對特許企業的日常監管和退出機制。

(4)加強對城市燃氣企業儲氣能力建設的指導。地方政府要根據本地區資源條件、用氣規模發展、燃氣基礎設施的現狀等諸多因素,將燃氣儲氣設施納入本地區城鄉規劃和燃氣規劃。燃氣管理部門應配合有關部門和燃氣企業采取多種手段,落實儲氣能力建設。

(5)建立燃氣管理協調機制。按照《城鎮燃氣管理條例》的規定:國家由國務院建設主管部門負責全國的城市燃氣管理工作;地方上由縣級以上地方人民政府燃氣管理部門負責本行政區域內的燃氣管理工作。因此,國家住房和城鄉建設部是全國城市燃氣的主管部門;各省(市)自治區住房和城市建設部門為省級城市燃氣行業的主管部門:縣級以上的人民政府燃氣管理部門負責本行政區域內的城市燃氣的具體管理事務。由國家和省級相關部門行政首長建立聯席會議制度,定期通報交流各地、各自職權范圍內城市燃氣市場監管的情況,研究、溝通、協調重大事項。在精細化治理體制下,大量的部門監管機構在社會治理中起到越來越重要的作用。行政協調對于目前處于轉型時期的我國來說,尤其具有重要的意義。

城市燃氣經營市場的改革方向是管住中間、放開兩頭,打破市場壟斷。推動城市燃氣經營市場改革是解決城市燃氣市場運行中一系列矛盾的根本要求,也是提高能源利用效率、合理配置資源、轉變城市燃氣行業發展模式的必然要求。

中國的燃氣行業必須實現由計劃經濟向市場經濟的轉變,通過市場有效配置燃氣資源和市場化形成價格體系,建立起一套適應燃氣市場發展的監管體制、從而加快和建立燃氣產業現代企業制度和市場經濟體系的進程,為我國的燃氣事業創造一個有利于可持續發展和穩定的寬松環境。

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文章標題:城市燃氣經營發展路徑優化及策略研究

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